משרד החינוך והמועצה להשכלה גבוהה (מל"ג)

תקציב משרד החינוך והמל"ג הוא התקציב החברתי הכי גדול בספר התקציב הכולל של מדינת ישראל. התקציב גדל משמעותית במהלך השנה האחרונה ויעמוד בשנת 2019 על סכום של כ-73.3 מיליארד שקלים, כך שנוסף סכום כולל של כ-6 מיליארד שקלים בשנה.

בספר עיקרי התקציב שפורסם יחד עם ספר התקציב, הבהיר אגף התקציבים במשרד האוצר שהדגש בשנת 2019 יהיה על צמצום הפערים והגדלת שוויון ההזדמנויות, המשך חיזוק לימודי המתמטיקה וחיזוק לימודי האנגלית, המשך צמצום יחס מורה-תלמיד ובינוי כיתות.

סקירה כללית

לפי דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שפורסם ביולי 2018, מספר התלמידים בחינוך הערבי הוא כ-555 אלף תלמידים שמהווים כ-25% מכלל התלמידים במדינה. 45% מהתלמידים לומדים בבתי ספר יסודיים, 20% מהתלמידים לומדים בגני ילדים ו-35% מהתלמידים הם תלמידים על--יסודיים.

שיעור הנשירה של תלמידים בגילאי 14-17 בחינוך הערבי גבוה בכ-4% משיעור הנשירה בחינוך העברי. מבחינת הישגים לימודיים, נראה שהחינוך הערבי משפר את הישגיו משנה לשנה: אך מאחר ובכל שנה חל גידול בשיעור הזכאים לתעודת בגרות בשתי מערכות החינוך, הפער שנוצר לטובת החינוך העברי נשמר. לפי נתוני משרד החינוך, בשנת 2018 שיעור הזכאות לבגרות בחינוך הערבי הוא 61.65% ובשנת 2019 שיעור הזכאות צפוי לעלות לכ-62.83%. בשנת 2018 אף הוצב על ידי משרד החינוך יעד להעלאת שיעור הזכאות לבגרות בחינוך הערבי בשנים 2021-2022 ל-67.53%.

שעות דיפרנציאליות

כאשר מדובר על תקציב שעות לתלמידים, רוב התלמידים הערבים משתייכים לקבוצת הטיפוח החלשה והחלשה-בינונית, כאשר רוב התלמידים היהודים משתייכים לקבוצת הטיפוח החזקה והבינונית-חזקה. מצב זה משקף את המצב החברתי-כלכלי העגום ביישובים הערבים לעומת המצב ביישובים היהודיים, ובכך קובע שהפער אכן קיים ושמשרד החינוך אמור לתקצב שעות לימוד דיפרנציאליות על מנת לסגור את הפער בכפוף למדדי הטיפוח.

למרות הצורך, הנתונים מראים שתלמיד ערבי בחטיבת ביניים מקבל כ-1553 שקלים בשעות לימוד פחות מתלמיד יהודי, ובחטיבה העליונה התלמיד הערבי מקבל כ-7000 שקלים פחות מתלמיד יהודי. בבתי הספר היסודיים, המצב הוא הפוך, כאשר תלמיד ערבי מקבל 712 שקלים יותר מתלמיד יהודי. הפער הגדול בתקציב שעות לימוד יכול להיסגר על ידי הנהגת מדיניות תקציב דיפרנציאלי מתאים מטעם משרד החינוך. בנוסף לכך, דו"ח ה-OECD מספטמבר 2018 מדגיש כי על המדינה לבצע רפורמה מקיפה ולשים דגש על מערכת החינוך הערבית עקב הפערים הקיימים.

לפי החלטת ממשלה מס' 922, משרד החינוך אמור להקצות סכום של כ- 5.8 מיליארד שקלים לתקצוב שעות דיפרנציאליות במערכת החינוך הערבית. במילים אחרות, 1.16 מיליארד שקלים בשנה החל משנת 2016 עד שנת 2020. מיום קבלת החלטת הממשלה ועד עכשיו, משרד החינוך סירב להקצות את התקציב שהוא בעצמו קבע כתוספת להחלטה.

מנכ"ל משרד החינוך שמואל אבואב הצהיר בשנת 2018 שהתקציב המוקצה למטרה זו בפועל בשנים 2016-2020 הוא 300 מיליון שקלים בלבד! הצהרה זו מראה על משקפת את המדיניות המפלה של משרד החינוך בכל הנוגע לתקצוב דיפרנציאלי.

התכנית הרב-שנתית לפיתוח כלכלי ביישובים הערבים בישראל שגובשה על ידי מנהיגות הציבור הערבי כולל מרכז מוסאוא, קבעה שיש להקצות סכום של 2.5 מיליארד שקלים בשנה כדי לסגור את הפער בתחום החינוך בכפוף לחוסר בתקציב, קרי סכום של 12.5 מיליארד שקלים ב-5 שנים, ולא הסכום של 5.8 מיליארד שקלים שנקבע על ידי משרד החינוך. ביוני 2018, הצהיר שוב מנכ"ל משרד החינוך שבשנת הלימודים 2018/2019 יתחיל משרד החינוך בביצוע פיילוט של תקצוב דיפרנציאלי בכמה יישובים ערבים. למרות ההצהרה, משרד החינוך לא פרסם תכנית מפורטת לגבי איך תקצוב זה ייצא לפועל.

תקציב ההוצאה נטו של משרד החינוך של שנת 2019 אינו כולל סעיף או תקנה של תקצוב דיפרנציאלי למען מערכת החינוך הערבית. זאת למרות שספר עיקרי התקציב קובע בבירור שמשרד החינוך שם דגש על צמצום פערים על ידי הקצאת שעות לימוד נוספות לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש באופן כללי.

באוגוסט 2018 נודע לנו שעוד כלי המשמש לצמצום פערים מטעם משרד החינוך והוא כיתות התגבור, מוקצה בצורה לא שוויונית: משרד החינוך הקצה את רוב כיתות הלימוד במסגרת התכנית לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חזק בניגוד להנחיות המשרד עצמו והתכנית המקורית של כיתות התגבור ביישובים בישראל. המטרה העיקרית מאחורי התכנית הייתה להקצות את כיתות התגבור ליישובים החלשים על מנת להביא לסגירת פערים חינוכית בין התלמידים ולהעלות את אחוזי הזכאות לבגרות ביישובים הערבים שהיא ממילא יותר נמוכה מביישובים אחרים.

בהתאם להנחיות המשרד הראשוניות, כיתות התגבור היו אמורות להיות מתוקצבות בעיקר ביישובים הערבים עקב הרקע החברתי-כלכלי החלש שלהם (ממוצע 2.6 בסולם חברתי-כלכלי) והמיקום הבינוני-חלש במדדי הטיפוח. אך מהתקציב בסכום 2 מיליארד של התכנית, היישובים הערבים קיבלו רק 18.5% מכלל כיתות התגבור המוקצות.

הבטחות הממשלה להוציא לפועל תקציב דיפרנציאלי (שממילא לא מספיק לסגור פערים אפילו אם יוקצה כולו), אינן מתקיימות כבר כמה שנים, ובכך שר החינוך נפתלי בנט בעצם גזר על התלמיד הערבי במדינה ללמוד בתנאים פחותים רק מעצם היותו ערבי.

בינוי כיתות לימוד

לפי דו"ח ה-OECD שפורסם בספטמבר 2018, הצפיפות בכיתות הלימוד במדינה היא מהגבוהות בקרב מדינות הארגון. בבתי הספר היסודיים, מספר התלמידים הממוצע במדינה הוא 27, כאשר במדינות מתקדמות אחרות הממוצע הוא 21 תלמידים בכיתה. המגמה ממשיכה בחטיבת הביניים, כך שממוצע מספר התלמידים בכיתה בישראל הוא 29 לעומת 23 תלמידים בממוצע במדינות הארגון. משום כך, המדינה חייבת להשקיע בבינוי כיתות לימוד ובמיוחד ביישובים הערבים.

בסופו של דבר ובשל החוסר של מעל ל-7000 כיתות לימוד ביישובים הערבים, מספר התלמידים בכיתות הלימוד ביישובים הערבים לרוב עולה על המספר הממוצע במדינה. מצב זה מצביע על הצורך העז בבינוי כיתות לימוד ביישובים הערבים על מנת לסגור את הפער. בנוסף לכך, על המדינה לתמוך ולעזור בהסרת חסמי התכנון שמהם סובלות הרשויות המקומיות הערביות מול רשויות התכנון ,רשות מקרקעי ישראל וקק"ל.

החלטת ממשלה מס' 922 אכן קבעה שהמדינה צריכה לקדם הרשאות לבינוי כיתות לימוד חדשות, אך לא צורף סכום תקציבי בהחלטת הממשלה שלפיו הממשלה אמורה לסגור את הפערים.

לפי מצגת שהוצגה על ידי מנכ"ל משרד החינוך בתחילת שנת הלימודים הנוכחית, משרד החינוך יקצה תקצוב בשנה הבאה לבינוי כולל של 3320 כיתות לימוד חדשות. גם בספר עיקרי התקציב לשנת 2019 נכתב שמשרד החינוך ממשיך ביישום החלטת הממשלה מס' 1848 מאוגוסט 2016, לפיה ייבנה מספר כולל של 17,000 כיתות לימוד בשנים 2017-2021.

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת 2016 נבנו סה"כ 526 כיתות לימוד ביישובים הערבים לעומת 2171 כיתות לימוד שנבנו במערכת החינוך העברית. בשנת 2018 משרד החינוך הכיר בצורך לבנות 2416 כיתות לימוד חדשות ביישובים הערבים. מספר זה, גם אם ייושם במלואו, אינו מספיק על מנת לסגור את הפער לחלוטין. צרכים אלו מסוכמים בטבלה הבאה לפי יישובים:

בסופו של דבר, לא ברור מהו מספר כיתות הלימוד שאכן נבנו בשנת 2018 מבחינה תקציבית: בשנת 2018 הוקצה סכום של כ-266 מיליון שקלים בהוצאה מותנית בהכנסה ולא כהוצאה נטו. בתקציב לשנת 2019, יוקצה בפועל סכום של כ-58.4 מיליוני שקלים בהוצאה נטו לבינוי כיתות ביישובים הערבים (תקנות מס' 60021012/60021013). לפי הצעת התכנית הרב-שנתית שגובשה על ידי הנהגת הציבור הערבי, הממשלה אמורה לתקצב בינוי כיתות לימוד בסך כולל של 3 מיליארד שקלים על מנת לסגור את הפערים מול היישובים היהודיים.

גם לא ברור אם התקציב החדש הוא במסגרת התכנית הרב-שנתית שהוזכרה לעיל. עקב הפער הגדול על משרד החינוך להבטיח שהיישובים הערבים יזכו ברוב כיתות הלימוד בתכנית, שהתקציב אכן יוקצה כמתוכנן למרות האיחור ביישום התכנית ביישובים הערבים ושחסמי התכנון יטופלו בהתאם.

שיפור איכות ההוראה

לפי החלטת ממשלה מס' 922, משרד החינוך מתכוון לשפר את איכות ההוראה ביישובים הערבים על ידי "העלאת רמת המתקבלים להוראה, שיפור הכשרתם, תהליך קליטתם ושיפור רמת ההוראה ותרבות הלמידה בבתי ספר". הסכום שנקבע לפעולה זו במשך 5 שנים הוא 315 מיליון שקלים.

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת, למרות מספר המורים הגדול שהוכשרו בחברה הערבית, ישנה ירידה במספר המוכשרים שבפועל נכנסים לתחום ההוראה בגלל שישנו חוסר של כ-4000 משרות הוראה במערכת החינוך הערבית.

חובת המדינה לקלוט מורים אלו על ידי הגדלת התקציב למטרה זו מעל מה שניתן במסגרת החלטה 922, ובנוסף לכך על המדינה לוודא שקיים מספר מספיק של מורים בדרום על מנת לספק את הצורך ביישובים הערבים בנגב.

בתקציב של שנת 2018 לא הופיעו הסעיפים והתקנות שמקצים תקציב ייעודי לאוכלוסייה הערבית בתחום זה. הסעיפים והתקנות גם לא מופיעים בתקציב המיועד של שנת 2019. כך שבקלות אפשר להניח שהממשלה לא מתכוונת להעביר את התקציבים בפועל למטרה זו. התקציב הכולל של תחום "הכשרה וקידום מקצועי של עובדי הוראה" שמספרו בספר התקציב 4701 הוא כ-1.5 מיליארד שקלים.

חינוך בלתי פורמלי

ישנה אפליה גדולה בתחום החינוך הבלתי פורמלי ותנועות הנוער ביישובים הערבים. לפי החלטת ממשלה מס' 922, סכום של 130 מיליון שקלים בשנה אמור להיות מוקצה למטרה זו. מתחילת התכנית הרב-שנתית ב-2016 לא הוקצה התקציב במלואו ולא דווח באופן שקוף על הקצאתו עד עכשיו.

משרד החינוך אמור להוציא לפועל את תכנית החינוך הבלתי פורמלי לחברה הערבית על ידי תכנית אתגרים שפועלת כבר 3 שנים, אך אין נתונים בנוגע לניצול בפועל של התקציב הניתן לפי החלטת הממשלה. למרות זאת, נודע לנו שחלק מהתקציב שהוקצה לא נוצל מסיבות שאינן ידועות. לכן יש דרישה לפרסם קול קורא חדש לרשויות המקומיות הערביות לניצול התקציב לחיזוק התשתיות כגון אספקת ציוד ושיפוץ מבני חינוך בלתי פורמלי.

תקציב החינוך הבלתי פורמלי הערבי אינו נמצא בבסיס התקציב של שנת 2018 ושל שנת 2019 בסעיף/תקנה אחת, לכן קשה לעקוב אחרי התקציבים מבחינה טכנית. באופן כללי התקציבים שהועברו תחת סעיף החינוך הבלתי פורמלי הכללי בשנת 2018 ושתוקצבו בשנת 2019 נמצאים בטבלה הבאה:

בהחלטת ממשלה מס' 922 נכתב שמשרד החינוך יפעל "לתיקון של מנגנוני ההקצאה ו/או לבניית מסלולים חדשים ותכניות ייעודיות החל משנת 2016". אך עד כה לא תוקנו התקנות לצורך העברת התקציבים לארגוני נוער בחברה הערבית. כתוצאה מכך, התקציב של תכנית אתגרים למען ארגוני הנוער בחברה הערבית לא עבר אליהם באופן מלא בשנים 2016-2017.

התקציב הכולל של תכנית אתגרים משנת 2016 הוא 130 מיליון שקלים שהתחלקו לפי הסעיפים הבאים:

*מטה וניהול – 11 מיליון שקלים

*תיקון תקנות ופרויקטים ארציים – 31 מיליון שקלים

*מתנסים חדשים (החברה למתנ"סים) – 18 מיליון שקלים

*רשויות מקומיות (חוגים ותכניות) – 70 מיליון שקלים

התקציב של שנת 2016 בוצע בפועל בשנת 2017, והתקציב של שנת 2017 בוצע בפועל עד ספטמבר 2018. במסגרת התקציב, ועד ראשי הרשויות הערביות דרש ממשרד החינוך לנצל סכום של 20 מיליון שקלים ביתרות מהשנה שעברה. ואכן משרד החינוך פרסם בשנת 2018 קול קורא לקירוי מוסדות חינוך.

הביצוע של תקציב שנת 2018 החל רק בספטמבר של אותה שנה.

מאז תחילת התכנית, הופעלו לחצים פוליטיים אדירים כדי להעביר את התקציבים לגופי חינוך לא פורמלי יהודיים מקורבים שפעילותם ביישובים הערביים מזערית או אינה קיימת, וכל זה ללא קריטריונים ברורים ושקופים. בשנת 2017 משרד החינוך העביר את האחריות לבניית תכניות-אב לחינוך בלתי פורמלי מידי הרשויות המקומיות הערביות לידי הג'וינט והחברה למתנ"סים. מרכז מוסאוא וארגוני החינוך הערבים מוחים על החלטה זו בטענה שארגונים אלו אינם מכירים את הצרכים של התלמידים כמו שהרשויות הערביות מכירות. בנוסף לכך, יש להכיר בצורך בלהעביר אחריות לגופים המורכבים ממומחים ערבים אשר יודעים להתמודד עם המורכבות של החברה הערבית, קשיי השפה והצרכים של בני הנוער.

המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג)

האפליה במערכת החינוך גרמה לשיעורים נמוכים של סטודנטים ערבים במוסדות הישראליים להשכלה גבוהה. בנוסף לכך, מכלול הבעיות שהסטודנט הערבי מתמודד איתן גרמו לכ-15 אלף סטודנטים ערבים לעבור ללמוד באוניברסיטאות ומוסדות להשכלה גבוהה בשטחים, בירדן ובמדינות נוספות.

בשנים האחרונות מנהיג המל"ג תכנית רב-שנתית לעידוד שילוב אוכלוסיות ייחודיות במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, כולל האוכלוסייה הערבית. בספר עיקרי התקציב, מודגש שהמל"ג ימשיך לתפעל את תכנית השילוב גם בשנת 2019.

התכנית הכוללת מחולקת לתכניות קטנות יותר המכוונות לאוכלוסיות ספציפיות: תקציב שילוב האוכלוסיות של המל"ג לשנת 2018 היה 336.25 מיליון שקלים ובשנת 2019 יהיה 366.25 מיליון שקלים (תקנה מס' 21110113). לפי תכנית העבודה הראשונית של המל"ג, הסכום המיועד לאוכלוסייה הערבית בשנת הלימודים 2018/2019 הינו 97.54 מיליון שקלים.

בשנת 2017 הגישו מרכז מוסאוא והעמותה להכוון לימודי למל"ג מסמך המסכם את הבעיות איתן מתמודדים סטודנטים ותלמידי תיכון ערבים באקדמיה, והציעו מספר פתרונות אשר אמורים להיכלל בתכנית.

בשנת 2015 פורסם קול קורא להקמת מוסד אקדמי ביישוב ערבי, אך קרו מספר מחדלים ונקטו מספר צעדים תמוהים על ידי המל"ג במסגרת מהלך זה. באוקטובר 2017 החליט המל"ג לאפשר פתיחת סניף של הקריה האקדמית אונו באחד היישובים הערבים. אותה מכללה שהפלתה סטודנטים ערבים כאשר שלחה אותם ללמוד בבניין נפרד מהקמפוס הראשי של המכללה שלא קיבל אישור רשמי מהמל"ג. עקב הסחבת בבחירת מפעילים למכללה מתוקצבת לפי הקול קורא, מרכז מוסאוא עתר לבג"ץ בנושא נגד המל"ג (תיק מס' 8879/17).