פיתוח היישובים הערבים בנגב

החלטת הממשלה מתייחסת גם ליישובים המוכרים בנגב. לאור המצב הייחודי של הכפרים הלא מוכרים בנגב הממשלה מפעילה באמצעות הרשות לפיתוח כלכלי תוכנית שמטרותיה:

1. הכרה בבעלות התושבים על קרקעותיהם.
2. יישום התוכנית שהוצעה על ידי מועצת הכפרים הלא מוכרים בנגב.

גזברי הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב גיבשו מסמך לקראת תכנית החומש החדשה ההולכת ונבנית בימים אלה.  כחברי/ות פורום הגזברים, הם צריכים להיות שותפים משמעותיים בתהליך עיצוב וגיבוש תכניות פיתוח עתידיות. הפורום מונה את גזברי תשע הרשויות הבדואיות בנגב : אל-קסום, חורה, כסייפה, לקיה, נווה מדבר, ערערה בנגב, רהט, שגב שלום ותל שבע. שש מועצות מקומיות, עירייה אחת ושתי מועצות אזוריות.

במסמך חברי הפורום פירטו חסמים שהסרתם תסייע בהנעת תהליכים פנימיים לחיזוק הרשויות המקומיות הבדואיות וצמיחתן, התייחסו להחלטות שהתקבלו במסגרת תכנית 2397 ופירטו מוקדים הדורשים תשומת לב ומענה מחודד יותר בתכנית החדשה.

הרשויות המקומיות הבדואיות בדרום הן מהרשויות העניות ביותר בישראל וכך גם תושביהן. זו מציאות שחובה על כולנו, ממשלה ואנשי הרשויות המקומיות, לפעול לשנותה בהקדם. עקב חסמי ליבה בהתפתחות הרשויות המקומיות, נקודת הפתיחה של הרשויות המקומיות הבדואיות בדרום בעייתית מאוד:

1. מגבלה מובנית בבסיס התקציב הרגיל:

תקציבן השוטף של רשויות מקומיות נשען במידה רבה על הכנסותיהן העצמיות. אגרות לסוגיהן ותשלומי ארנונה ובעיקר ארנונה עסקית. אלו מהווים מקור הכנסה משמעותי הנדרש למימון שירותים מוניציפליים ומימון חלקן של הרשויות המקומיות בשירותים ממלכתיים כחינוך ורווחה. ברשויות הבדואיות בדרום אין אזורי תעשיה ותעסוקה משמעותיים, המשפחות גדולות והכנסתן נמוכה, ולפיכך גם תקבולי הארנונה למגורים נמוכים, ואין הכנסות עצמיות מספקות המאפשרות להעניק שירותים הולמים לתושבים. זו בעיה מבנית מהותית שאנו מבקשים לחדד את מרכיביה ולמצוא לה מענה הולם במסגרת תכנית החומש הקרובה. בכדי להתמודד עם הבעיה נדרשים מספר מהלכים:

1. שינוי תמהיל הארנונה: על המדינה לפעול להגדלת חלקה של הארנונה העסקית והציבורית. זהו מהלך שניתן לממש על ידי פיתוח אזורי תעשייה משותפים, עידוד הקמה והעברה של מפעלים למרחבים המניבים הכנסה לרשויות המקומיות הבדואיות, חלוקה הוגנת יותר של ארנונה אזורית וממשלתית (מפעלי תעשייה, תיירות, בסיסי צה"ל, מוסדות מדינה) שבמרחב באמצעות הוועדות הגיאוגרפיות, וחלוקה הוגנת של כספי ה'קרן לצמצום פערים'.
2. תלות קיומית במענקי איזון שנוסחת החישוב שלהם פגומה ומנציחה את חולשת היישובים הרשויות המקומיות הבדואיות מצויות במדרג הנמוך ביותר באשכולות החברתיים-כלכליים בישראל, ונמצאות שם כמעט לבדן. שיעורן הנמוך של ההכנסות העצמיות יוצר תלות קיומית במענקי האיזון, אלא שהמודל הקיים של מענקי האיזון פגום ומנציח את חולשת היישובים הבדואים. מדוע? משום שמענק האיזון ניתן לפי גודל אוכלוסייה הרשום במרשם האוכלוסין. אלא שידוע לכל כי הרשויות הבדואיות מעניקות שירותים לאלפי בדואים בעלי זיקה שאינם רשומים בהן. יתירה מכך, מענק האיזון מחושב לפי 'סף הכנסה מינימלי' הגבוה בהרבה מפוטנציאל ההכנסה בפועל. מדובר בפגיעה כפולה: פעם אחת דרך חישוב המענק לפי הכנסה הגבוהה מההכנסה האמיתית, ופעם שניה דרך הקצאת מענק הנמוך מהמגיע. מכאן שהמענק הניתן בפועל נמוך מזה שאמור היה להינתן לו בוצע תחשיב אמיתי. התניית 15% ממענק האיזון בעמידה ביעדי הגביה מחריפה את המצב. אנו קוראים לתקן בהקדם את הנוסחה על בסיסה נקבע גובה מענק האיזון לרשויות המקומיות הבדואיות ולהתאימה לנתונים בפועל.
3. העדר שיפוי הולם בגין שירותים הניתנים לתושבי היישובים הבלתי מוכרים מכתיב שירות ברמה נמוכה: הרשויות המקומיות הבדואית נותנות שירותים מגוונים לתושבי ההתיישבות הבלתי מוכרת ובעיקר לשבטים בעלי זיקה, לעתים ללא כל שיפוי ולעתים בשיפוי חלקי. רבים ממקבלי השירות בישובים אינם נכללים במניין התושבים במרשם האוכלוסין. בשנים 2018-2019 נעשה ניסיון קצר מועד על ידי משרד הפנים לשפות את המועצות במענק ייעודי (דו"ח סיוון להבי), אך השיפוי הופסק בסוף 2019 ללא הודעה וללא הסבר. התוצאה היא שהרשויות מעניקות שירותים מצומצמים ברמה נמוכה, בכלל זה תחזוקה לקויה של תשתיות ציבוריות ושל מוסדות ציבור, דבר הגורם לפגיעה באיכות החיים של התושבים. נדרשים מהלכים מיידיים לתיקון העיוותים האמורים המובילים לכך שתושבינו מקבלים שירותים חסרים ובסיסיים בלבד.
4. מימון דיפרנציאלי של השתתפות הרשות המקומית (מצ'ינג) בשירותי חינוך ורווחה: תקציבי החינוך והרווחה מהווים חלק נכבד מתקציבי הרשויות המקומיות הבדואיות. בשירותים הממלכתיים המדוברים, נקבעו מקדמי מימון והשתתפות מוניציפאליים אחידים בלא התחשבות מספקת ביכולתן של הרשויות החלשות לעמוד בתנאים. בהעדר הכנסות עצמיות מספקות, עול המימון המבוקש (25% ברווחה ו-36% בחינוך) קשה מנשוא עבור הרשויות המקומיות הבדואיות. בלית ברירה, נעשה, לעתים שימוש במענקי האיזון כגורם מימון משלים לאספקת שירותי החינוך והרווחה הבסיסיים. נדרשת שיטת מימון דיפרנציאלית המתחשבת באופן עמוק יותר במצבן החברתי וביכולתן הכלכלית של הרשויות המקומיות הבדואיות.

2. מגבלה מובנית במקורות תקציבי הפיתוח: היטלי ואגרות פיתוח הם מקור תקציבי עיקרי למימוש תכניות פיתוח ברשויות מקומיות בישראל. מקורות אלה הם פונקציה של מדיניות התכנון, האכלוס והפיתוח של שכונות חדשות, ואישורי הרחבה של יחידות דיור בשכונות ותיקות. אלא שבשונה מיישובים אחרים, הליכי פיתוח ואכלוס ברשויות הבדואיות נעשים בידי 'הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב' וועדות תכנון מחוזיות בלא שניתן מענה מספק לצרכי הפיתוח הנגזרים מהרחבות אלה. המערך הקיים מייצר מגוון קשיים הדורשים פתרון. נצביע על כמה מהם:

1. הגדלת אחוזי בניה בשכונות ותיקות ללא מענה לעומס על תשתיות קיימות: הגדלת אחוזי הבנייה בשכונות הוותיקות מ-40% ל-100%, נועדה לתת פתרון לצרכי מגורים בשל ריבוי טבעי, אך נעשית ללא מענה תקציבי לעומס הנוסף המוטל בכך על תשתיות ותיקות ביישוב. התוצאה בשטח כואבת: לחץ המים הבלתי מספיק בבתים מקשה על ניהול החיים היומיומיים, קיבולת ספיגה לא מספקת בתשתיות הביוב היוצרת תקלות ומפגעים חוזרים ונשנים, לחץ והפסקות בתשתית החשמל, מחסור בשטחים למוסדות ציבור, עומס בצירי הכניסה, מחסור במקומות חניה, ועוד.
2. הקמת שכונות חדשות ללא מענה לצרכי פיתוח היישוביים הנגזרים מההרחבה: פיתוח שכונות מגורים חדשות על ידי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב מכוון, בעיקרו, ליעד של צמצום האוכלוסייה בישובים הלא מוכרים והעברת ריכוזים אלה ליישובי הקבע שבתחום הרשויות המקומיות הבדואיות. המהלך נעשה בלא שניתן מענה מלא לצרכי הפיתוח הנגזרים מהרחבה זו.
3. מנגנון ההקצאה המדינתי של מגרשים חדשים מגלם רמת פיתוח לא מספקת: מגרשים בשכונות חדשות המיועדים ברובם לקליטת מפונים מההתיישבות הלא מוכרת וניתנים, לרוב, בחינם. מחירם מגלם רמת פיתוח בסיסית בלבד בשכונות החדשות, התייחסות חלקית לעומס המוטל על תשתיות יישוביות קיימות ('תשתיות על') והיעדר מרכיב הכרחי של שדרוג תשתיות ותיקות. מי שנאלצות לשאת בנטל הפיתוח וההתאמה של התשתיות היישוביות הן הרשויות המקומיות שלנו שאין ברשותן תקציבים למימון השלמות הפיתוח המבוקש.
4. אובדן הכנסות אפשריות מהיטלי פיתוח: היטלי פיתוח הם מקור מרכזי לתקציבי פיתוח ברשויות מקומיות בישראל. ההכנסות של הרשויות הבדואיות מההיטל כמעט אפסיות שכן הפיתוח והגבייה נעשים בידי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים והקרקע ניתנת בד"כ במחיר אפסי. מנקודת המבט של הרשויות המקומיות הבדואיות, מדובר באובדן הכנסה משוער של עשרות אלפי שקלים לכל יחידת דיור חדשה ומיליונים רבים של שקלים לשכונות חדשות.
5. אובדן הכנסות אפשריות מ'חלף היטל השבחה': היות ומחירי המגרשים קרובים לאפס, הרשויות המקומיות הבדואיות אינן זוכות גם לחלף היטלי השבחה שאמורים היו לאפשר להן מקור תקציבי לבצע ולו חלק מההתאמה הנדרשת בתשתיות.
6. מימון חסר לפיתוח מגרשים ציבורים: הפיתוח המינימאלי הניתן למגרשים ציבוריים בשכונות חדשות מאלץ את הרשויות המקומיות להשקיע סכומי עתק מתקציביהן הדלים להשלמת פיתוח התשתיות ההיקפיות שלא בוצע במקור עם הקמת השכונה. השקעות אלה לא נכללות ב'מפתחות התקצוב למבני ציבור' שקבעו גורמי המימון הממלכתיים (למעט משרד החינוך, שמעניק השתתפות חלקית) ונופלות על תקציב הרשות המקומית.
7. הקמת שכונות חדשות אינה מלווה בשדרוג 'תשתיות על' ותשתיות ותיקות, ואינה כוללת מענה לבניית והרחבה של מוסדות ציבור. בהיעדר הסכמי גג עם הרשויות הבדואיות אין כל תוספת תקציב ייעודית לרשות המקומית בגין השקעות המבוצעות בשטח לשדרוג תשתיות ותיקות ולבניית והרחבת מוסדות ציבור לתושבים החדשים.

תוצאת החסכים המתוארים היא תחזוקה לקויה ותשתיות ציבוריות חסרות. הביטויים מגוונים: מחסור בפארקים ושטחים ציבוריים פתוחים, עומס בתשתיות מים וביוב, דרך כניסה אחת ליישוב שאינה מפותחת ולרוב עמוסה ופקוקה, היעדר גינון ונטיעות בשכונות. במרבית הכבישים נדרש קרצוף דחוף לחידוש שכבות האספלט, ועוד. נדרשים מהלכים פורצי דרך ומיידים להסרת החסמים הנ"ל שיאפשרו פיתוח ותחזוקה נאותים של התשתיות ביישובים הבדואים.

תובנות מתכנית החומש הנוכחית - 2397

1. צורך בהתייעצות, מעורבות והעברת מידע בזמן אמת: תכנית החומש הקודמת – 2397 הוכנה במשרדי הממשלה ללא התייעצות מספקת עם החברה הבדואית, והתמקדה ברובה (כ-85%)  בתחומים שהיו בביצוע ישיר של משרדי ממשלה ויחידות סמך ממשלתיות. אנו מבקשים לוודא כי תכנית החומש החדשה מגובשת בתהליך משתף ושקוף תוך הטמעה של מנגנוני יידוע ועדכון קבועים שיתנו לרשויות המקומיות תמונת מצב מפורטת על סטטוס הביצוע ורמת המימוש של כלל סעיפי התכנית בזמן אמת.
2. העמקת המעורבות של הרשויות המקומיות בביצוע התכניות בשטח: התכנית היוצאת אפשרה לרשויות המקומיות מעורבות והשפעה מוגבלות מאוד בביצוע תכנית בשטח. זה מצב לא תקין ויש לתקנו בתכנית החדשה (המעורבות המשמעותית יותר נרשמה בפרק השלטון המקומי שטופל על ידי משרד הפנים ובתחום מבני הציבור שטופל ע"י משרד השיכון. יתר התחומים קודמו ישירות על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה בלא מעורבות מספקת.) יש להבטיח התייעצות, שיתוף ומעורבות פעילה של הרשויות המקומיות וצוותיהן בקביעת יעדים ותכנים של תכנית החומש החדשה. מהלך שכזה יאפשר ביטוי נכון ואמין יותר של צרכי האוכלוסייה הבדואית ויתרום לטיוב התכנים.
3. מנגנוני בקרה מחמירים ביטאו חוסר אמון ברשויות והקשו על מימוש התכנית: בפרק השלטון מקומי בתכנית, שטופל על ידי משרד הפנים, נקבעו כללי עבודה נוקשים, ללא גמישות לשינויים המתעוררים בעת הביצוע, ונבנו מנגנוני בקרה ייחודיים וחמורים שלא הכרנו כמותם בעבר, אף לא בתקציבי פיתוח אחרים של משרד זה. מנגנוני הבקרה הייעודים שאומצו לחברה הבדואית גרמו לעיכוב במימוש התקציבים, יצרו חסמים בירוקרטיים מיותרים ואווירת עבודה לא נוחה שהקשתה על מימוש יעדי התוכנית. כללי הבקרה המחמירים נדמים כביטוי של חוסר אמון ומשקפים חוסר הכרה במקצועיות של שדרת הניהול ברשויות. אין מקום לקיום מנגנוני בקרה מחמירים וייחודיים לחברה הבדואית. אנו מצפים כי מנגנוני הבקרה שיופעלו בתכנית החדשה יהיו זהים למנגנונים הנהוגים ביחס לכלל הרשויות המקומיות בישראל.
4. קביעת מתווה מימון ממשלתי פוחת תוך כדי מימוש התכנית: במסגרת 'פרק שלטון מקומי' בהחלטה 2397 ועל בסיס התקציבים שהוצעו להן, סימנו הרשויות המקומיות רשימת תכניות ופעילויות לביצוע כאשר ברור להן כי מדובר בתכניות במימון ממשלתי מלא.באופן מפתיע, בשנה הרביעית הוטל על הרשויות המקומיות הבדואיות לממן 20% מעלות התכניות ובשנה החמישית 40% מעלותן, זאת ללא כל הלימה עם התפתחות ההכנסות העצמיות שלהן. אנו מצפים כי הנחיות וכללי הביצוע ההמשכי שיופעלו בתכנית החדשה יהיו בהתאם לסיכומים המוקדמים, ובהלימה לצמיחת המקורות העצמיים של הרשויות ולא ייקבעו חד-צדדית.

3. מיקודים נדרשים בתוכנית החומש הבאה:

כגזברי הרשויות הבדואית ומנהלי המערך הכספי שלהן, מתנקזים אלינו הצרכים היישובים והדרישות הכספיות והארגוניות של כלל המחלקות ברשות המקומית. אנו נחשפים לחסמים ומגבלות במבנה הארגוני וביכולות הכספיות, ומגבשים ראייה רחבה באשר לצרכים ולמיקודים הנדרשים בתכנית החומש הבאה. אנו מבקשים להציג בפניכם את המיקודים הנדרשים בתחומי השלטון המקומי והתשתיות – תחומים הנוגעים ישירות לממשקי העבודה שלנו. ברור לנו כי ישנם נושאים נוספים, חשובים לא פחות, הדורשים טיפול והתייחסות במרחבים שאינם בתחום טיפולנו הישיר, בהם השכלה גבוהה, תחבורה, תעסוקה, ביטחון, חקלאות, תיירות, תביעות בעלות ועוד. להלן המיקודים שאנו מבקשים להכליל בתוכנית החומש הקרובה:

1. העמקת התקצוב הדיפרנציאלי להשתתפות רשויות מקומיות מוחלשות במימון תקציבי חינוך ורווחה :
2. מנגנון שיפוי: פיתוח שכונות מגורים חדשות בידי רשות הבדואים והגדלת אחוזי הבנייה בשכונות ותיקות מחייבים קביעת מנגנון שיבטיח שיפוי ריאלי לרשויות הבדואיות ולתאגידי המים והביוב כתוצאה מהפיתוח הנדרש בשל העמסת תוספת יחידות דיור חדשות על 'תשתיות העל' הוותיקות שברשויות.
3. בניית בתי רשויות מקומיות ומבנה ארגוני מוטה תפקוד ושירות ברשות המקומית. הקמת מבנה קבע למועצות וליחידות הסמך של הרשות המקומית.
4. הגדרת מבנה ארגוני בסיסי מוטה תפקוד ושירות, וייעוד מימון ותקנים הולמים לכך.
5. תקינה נאותה ביחידות המקצועיות: הנדסה, תפעול, כספים ומיצוי משאבים, פיתוח כלכלי, הון אנושי ומנגנון, רישוי עסקים ופיקוח עירוני.
6. הקמת יחידות תכנון אסטרטגי ויצירת מרכזי ידע ומחקר להעמדת תכנון מבוסס נתונים ברשות המקומית.
7. שדרוג ושיקום תשתיות ותיקות, שדרוג וחידוש מבני ציבור: תחזוקת גינון, טיאוט כבישים, תחזוקת מוסדות ותשיות.
8. פיתוח שירותי מוקד עירוני, סיור ופיקוח עירוני.
9. שיפור סביבת המגורים וסילוק מטרדים ומפגעים משכונות המגורים: העתקת בתי מלאכה לאזורי מלאכה, החניית צי הטרקטורים, המשאיות והאוטובוסים בחניון רכב כבד.
10. איכות סביבה:

• טיפול במפגעי פסולת גושית בתוך הישובים וסביבם.
• פתוח נחלים, פארקים ושצ"פים (שטחי ציבור פתוחים).
• התייעלות אנרגטית וגגות סולאריים.

1. מבני ציבור – מרכזי שירותים חובה: סניף בנק, סניף דואר, רפואת חירום ומד"א, כב"א, משטרה, תחנה לאם ולילד, מרכז אירועים וכנסים, ספרייה עירונית, מרכז לקשיש, מרכזי נוער, צעירים ותרבות, מתחמי ואולמות ספורט ואתלטיקה.
2. בניית כתות לימוד וגני ילדים במקום כתות במבנים יבילים.
3. פיתוח כלכלי:

פיתוח אזורי תעסוקה, תעשייה ומלאכה, הקמת מבנים להשכרה באזורי תעשייה על מנת לאפשר העתקת עסקי מלאכה משכונות המגורים (נגריות, מסגריות, מוסכים, חומרי בניין וכיו"ב(, הכנת תכנון עתידי כללי ומפורט למוסדות ותשתיות, הכנת תב"עות לתעסוקה ומסחר, הקמת מרכזים מסחריים.

1. תחבורה

פיתוח כבישי כניסה נוספים וחיבור לצירי התנועה ראשיים, קווי תחבורה ציבורית ורכבת ישראל.